生医修法知多少？“再生医疗法案二法”与“生技医药产业发展条例”将推动台湾进入新型态医疗环境

医学与科技的进步为病人提供了各种不同的便利性，除了延长寿命，提升病人生活品质甚至快速回归正常日常生活也是目前从事医学科学研究专家一直以来的期待。但对于医学本质而言，不仅是过往的治疗医学与预防医学概念，最近越来越夯的“再生医学”俨然已成为众多专家关注的重点。

所谓的“再生医疗”是指利用健康细胞来修复、取代已受损或坏死的细胞及因疾病、外伤而受损的组织或器官。其所涉及的领域包括组织工程及干细胞疗法二大领域，组织工程系利用细胞再生功能形成器官，干细胞疗法则是运用未充分分化、具有再生各种组织器官的潜在功能特性来治疗疾病。（参见图一）

由于生物科技不断更新，促使近年来基因和细胞治疗相关议题的讨论度愈来愈高。众多生技公司透过跨国合作、入股或并购、授权联盟等方式获取新兴应用技术或服务，借由互利共生让产业发展可期。这样的发展促使世界各国将生医政策列为国家重点发展之产业，且除了制定前瞻的政策外，也透过法规修订、提供租税优惠等措施，来加速生医产业的健全发展。台湾也紧随修法的脚步，从民国 110 年通过的“生技医药产业发展条例”，再到今年 111 年初拟定的“再生医疗三法”，都说明台湾生技正面临一系列法规的改革时期。以下依序说明：

浅谈“生技医药产业发展条例”

于 96 年发布施行的原版“生技新药产业发展条例”，主要针对放宽高风险医疗器材认定范围和透过租税优惠促进新药与新技术研发订定，但其奖励对象仅限研发制造公司。

此次民国 110 年 12 月 21 日修订后通过的“生技医药产业发展条例”以四大方向为主，分别为：纳入新兴生技领域、引领资金投入、鼓励研发与治疗并重以及强化留才及揽才诱因等。整个发展条例之重点整理如下：

新科技纳入新兴生技领域：主要增订新剂型制剂、再生医疗、精准医疗、数位医疗、专用于生技医药产业之创新技术平台等奖励项目。同时亦将受托开发制造公司（Contract Development and Manufacturing Organization, CDMO）纳为奖励对象。而研发制造公司与 CDMO 公司的差异罗列如下：

研发制造公司：当年度生技医药研究与发展费用占公司同一年度总营业收入净额或实收资本额应达 5% 或 10%、大学以上之生技医药专职研究发展人员五人以上。
CDMO 公司：自有机器设备金额达新台币一亿元以上且占同一年度实收资本额10% 以上、大学以上专职生技医药研究发展人员五人以上及专职制造人员十人以上。

公司如何获益：生技医药公司用于研究与发展支出的 25%，可于所得税应缴年度 5 年内，抵减营利事业所得税额。此外，政府为鼓励生医公司将产业效益较高之制造能量留在台湾，将新增生医公司全年投资全新机械、设备或系统金额达新台币 1,000 万元以上 10 亿元以下者可选择享有最高 5% 之投资抵减税额优惠。
股东们如何获益：营利事业股东参与生技公司现金增资缴纳股款的 20%，可抵减每年营利事业所得税额最高至 50% 。因应生医公司为持续研发创新品项之长期巨额资金需求，新增“天使投资人”租税优惠借助民间游资来投资生技医药产业，因此新增订个人股东对同一生技医药公司当年度投资达新台币 100 万元以上，则可就投资金额 50%，自持股满 3 年之当年度起 2 年内减免所得额之天使投资人租税优惠，惟每年得减除之金额以 500 万元为限。
增加技术人员与高阶专业人员优惠：针对生医公司高阶专业人员因奖酬而取得之新发行股票、技术投资人因技术入股而取得之新发行股票、以及高阶专业人员或技术投资人因执行经济部核准核发之认股权凭证所取得之股票，除延续既有缓课规定外，针对选择缓课的高阶专业人员或个人技术投资人，其自取得股票日起，持有股票且继续于该生医公司任职或提供技术服务达 2 年者，于实际转让股票时，其可以选择就“转让价格”及“股票取得之时价或价格”较低者来计算课税所得。

据了解，这项条例修订希望借由推动先进医疗与高技术门槛产品的发展、鼓励生技产业与资通讯产业跨域合作，并提高制造能量，进而扩大生技医药产业规模，及吸引资金投资、强化留才揽才。

延伸阅读：新版“生技医药产业发展条例”，再生医疗、精准医疗、数位医疗、CDMO 扩大纳入奖励范围

“再生医疗法案”的催生

我国自从 107 年 “特管办法”纳入细胞治疗技术，累积至今年 9 月底，全台共核准 170 件治疗计画、受惠病患约 800 人。但细胞治疗在台湾尚未发展成熟，而“特管办法”开放的是病人取出自己的细胞培养“自体细胞”治疗，治疗费用成本仍比外国高，在台湾平均费用为 180 万元左右，是大多数民众无法负担的天价治疗，所以亦有“富人医疗”之称。因此，如何将治疗普及化，是目前再生医疗所面临的困境。

再生医疗法原本规划“再生医疗发展法”、“再生医疗制剂管理条例”以及“再生医疗施行管理条例”三项草案，称为“再生医疗三法”。三法的提议意在鼓励国内发展细胞治疗，大量生产细胞制剂以降低药价。但三法中其实“再生医疗发展法”较像是基本法，因为政府已通过“生技医药产业发展条例”中相关赋税优惠以及奖励方案，而且亦将“再生医疗”纳入新兴产业，因此为避免重复决定取消“再生医疗发展法”，而将主力放在“再生医疗制剂管理条例”以及“再生医疗施行管理条例”两项草案，也就是简化后的“再生医疗二法”，希望加速推动法案，再者避免未来适用时发生竞合关系。法案由行政院审查，且根据石崇良次长 10 月时表示，有信心将法案送立法院今年会期审议。

“再生医疗制剂管理条例”草案的关切重点

“再生医疗制剂管理条例”可说是“药事法”的特别法，管理药剂和产品，依法发予贩卖制造业者制剂许可证，针对再生医疗产品的上市管理、药害救济、细胞合适性判定、细胞管理、再生医疗技术施行等产品与执行层面进行专业规范。

鉴于再生医疗制剂成份的异质性、制造过程中的特殊性以及治疗上的复杂性，其风险控管将有别于现有的化学或生物制剂，因此有个别立法之必要。草案共 17 项条例，其规范可归纳为几大方向：

规范原则：主要确保再生医疗制剂（细胞治疗制剂、基因治疗制剂、组织工程制剂以及其与医疗器材属性之结构材料嵌合之制剂）之品质、安全及有效性。卫福部参酌欧盟、日本和美国的管理经验以及我国其他管制药品管理条例的体例后，在现行药事法的架构下另外拟具制定专法，并就商品化、规格化、制程加工达标准且一致化之再生医疗制剂（产品）进行规范。而草案未规范的药商、药品及其广告之管理以及稽查与取缔和费用收取等事项，将依药事法之规定办理。其规范对象有别于“细胞及基因治疗产品管理法”草案中的设计，此次所规划的草案除于第 4 条明定再生医疗制剂的“贩卖”和“制造”业者即属药事法规定之药商，亦即，除须在取得直辖市或县（市）卫生主管机关核准登记并核发许可执照后始得营运外（参照药事法第 15 条第 1款、第 16 条第 1 项），且须配合并遵循草案所明定的相关管理措施。
查验登记管理：再生医疗制剂应申请查验登记取得许可证或有附款许可。另外，授权中央主管机关订定准则规范查验登记、许可证变更、移转及展延等规范的申请条件、应检附之资料、审查程序、核准基准、收费及其他相关事项订定准则予以规范。
暂时性许可：此草案亦参考日本药机法“有条件期限许可”精神，针对严重疾病且初步临床证据显示可满足医疗迫切需求者予以加速审查机制给予“暂时性许可”。这种有时间限制的许可证，主要考量病人生命危急性及失能严重度，于完成第二期临床试验后，经整体评估得以确保安全性及初步疗效之前提下，核予有附款条件且效期不超过五年之许可，以提升病人用药可近性。由于取得有附款许可仅为权宜之措施，不宜重复行之，故不得申请展延，且不得再次核予有附款许可。附款应包括执行疗效验证试验、定期或于指定期限内缴交试验报告、对使用病人之救济情形与措施、费用收取方式，及其他应完成事项。于履行附款后，经申请查验登记并经审查核准者，发给许可证。同样的，未履行所附加之附款或经评估有重大安全疑虑者，中央主管机关得废止其许可。
制造及运销规范： 为保障再生医疗制剂之安全，无疾病导入、传播及扩散之风险性，针对捐赠该制剂来源之捐赠者合适性，始得制造或输入。前项所称合适性，指捐赠者之组织或细胞，未有导入、传播或扩散相关传染性病原或疾病之风险。第一项捐赠者合适性之认定条件、筛选、测试项目及其他应遵行事项之办法，由中央主管机关定之。赠者合适性之认定条件，包含相关疾病及其病原之筛选与测试，以确保未含有病原，且在制造过程中未受污染或传播疾病。有关捐赠者合适性之认定、筛选及测试项目等授权中央主管机关定之。同时，为保障病人治疗权益，于国内取得人体组织、细胞，应清楚告知其用途、风险效益及相关权利义务，经充分理解并获得书面同意后，始得为之。此外，必须规范细胞或组织提供者招募广告以及堪播招募广告之规定，且授权中央主管机关就招募广告之有效期限、招募对象、刊登标地之限制及其他应遵循事项另为公告。而为确保再生医疗制剂制造及运销之品质，暂时性许可之制造、输入及运销应符合再生医疗制剂优良制造及运销准则（亦即，必须符合PIC/S GMP及GDP规定，未来将采高规格管理细胞制备场所），中央主管机关得依风险程度执行检查，经发现有重大安全疑虑者，令业者不得制造或运销。
上市后管理：考量再生医疗制剂使用之潜在风险，须确认其长期使用之安全性，应明定业者应依药品安全监视管理办法之规定进行安全监视，应尽监视及评估之责任，以利再生医疗制剂之风险管控。授权中央主管机关订定安全监视办法，以明定安全监视之内容、格式、缴交方式与期限等规范。有关个人资料之蒐集、处理及利用，应依个人资料保护法及其相关法令规定。因此将授权中央主管机关以办法规范建立、保存产品来源及流向之资料范围、保存方式等事项。
其他：除上述规定外，本草案亦针对相关管理事项订定罚则，并基于给予业者新增制度及措施之准备缓冲期间的考量，授权由行政院订定施行期间。

“再生医疗施行管理条例”草案的关切重点

“再生医疗施行管理条例”其前身即为“特管办法”，乃“医疗法”之特别法，主要用来管理治疗范围及业者、医院、实验室等执行单位。

为确保医疗机构施行再生医疗之品质及安全性，维护病人接受治疗之权益，应就施行再生医疗之范畴、组织细胞来源管理、临床试验与研究及监嘟与预防等管理事项，皆应予以明定，以供医疗机构或其他相关业者遵循。草案共 29 项条例，同样可归纳出几个范围：

规范原则：为确保再生医疗之品质、安全及有效性，并维护接受再生医疗病人之权益，特制定此条例。此外，亦定义“再生医疗”、“再生医疗制剂”、“再生医疗技术”、“再生医疗临床试验”、“人体细胞保存库”、“生技医药公司”等确切名词。
再生医疗施行：医疗机构应经中央主管机关核准始得使用或施行之再生医疗范畴，及其得免依再生医疗制剂管理条例规定申请再生制剂许可证或附款许可之情形。定义施行再生医疗医师之资格。另，执行细胞操作之机构应符合之规范，及执行人员应符合之资格。由医疗机构执行细胞操作者，得免依药事法之规定取得药品制造业许可执照。同时也提到，医疗机构施行再生医疗应善尽病人知情同意、制作及保存纪录之义务。
再生医疗组织细胞管理：为确保施行再生医疗之安全性，并维护人体组织细胞来源提供者之权益，规范医疗机构及人体细胞保存库应对提供者进行合适性判定，并定有提供者资格限制、同意书及招募广告相关规定；同时规范人体细胞保存库之设置、品质管理及费用基准等事项。
再生医疗临床试验及研究：医疗机构施行再生医疗前应进行临床试验及其例外情形；另限制再生医疗研究之进行方式，及得就再生医疗之研究发展，给予奖励或补助。
监督及预防：为确保再生医疗之品质与安全，并维护民众及病人之权益，规范再生医疗广告、施行结果报告、主动通报机制及投保等事项，并明定停止或终止施行再生医疗之程序。
其他：违反本条例相关规定之罚则及处分机关。还有，为提升再生医疗品质及安全，依条例所收取之规费、罚锾，依再生医疗发展法规定，得作为再生医疗基金之部分来源。授权由行政院订定施行期间。

再生医疗修法所带来的利益

据悉，此次修法当带动再生医疗产业兴盛，预计将释出三大利多。一是设立再生医疗基金，财源以规费为大宗，每年预估可挹注上百万甚至千万元。二是针对困难制造的细胞，由国家级细胞库提供给学研界、产业界培养使用。三是减少研发时间。过往传统药物要经过三期，做完都逾 15 年，现在针对部分特定疾病项目第二期临床实验完，只要有足够创新，可有条件核予许可证，也许五年就可提早上市，促进产业大幅度开发；或可让生技公司协助医疗机构做细胞制成，以缩短临床治疗应用时间。

“再生医疗法案”加上“生技医药产业发展条例”，协力打造再生医疗完整发展制度

根据 2020 年统计，全球细胞与基因治疗费用高达 123 亿美元。而近期的欧美相关研究报告亦预估，全球再生医疗产业至 2030 年的年成长复合率将超过 10%，细胞和基因治疗将是未来生医发展的主轴之一，前景无限。台湾近来在细胞治疗、生物相似药品与相关技术平台的研发，均取得不错的成绩，也对海、内外的市场开发，带来很大的助力。而 CDMO 市场亦因再生医疗蓬勃发展而备受瞩目，目前“生技医药产业发展条例”已通过审查，今年卫福部所提出的“再生医疗二法”可望将整个再生医疗产业提升发展至更具高度、广度以及连结度的格局。待相关立法程序完成后，台湾将可望成为继日本、韩国之后，第三个就再生医疗制剂（产品）制定专法进行管理的亚洲国家，预期将正面助益台湾推行接轨国际间再生医疗的发展趋势，共同营造多赢局面的医疗环境。

参考资料：
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4. https://money.udn.com/money/story/5612/6689270
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