生醫修法知多少？「再生醫療法案二法」與「生技醫藥產業發展條例」將推動台灣進入新型態醫療環境

醫學與科技的進步為病人提供了各種不同的便利性，除了延長壽命，提升病人生活品質甚至快速回歸正常日常生活也是目前從事醫學科學研究專家一直以來的期待。但對於醫學本質而言，不僅是過往的治療醫學與預防醫學概念，最近越來越夯的「再生醫學」儼然已成為眾多專家關注的重點。

所謂的「再生醫療」是指利用健康細胞來修復、取代已受損或壞死的細胞及因疾病、外傷而受損的組織或器官。其所涉及的領域包括組織工程及幹細胞療法二大領域，組織工程係利用細胞再生功能形成器官，幹細胞療法則是運用未充分分化、具有再生各種組織器官的潛在功能特性來治療疾病。（參見圖一）

由於生物科技不斷更新，促使近年來基因和細胞治療相關議題的討論度愈來愈高。眾多生技公司透過跨國合作、入股或併購、授權聯盟等方式獲取新興應用技術或服務，藉由互利共生讓產業發展可期。這樣的發展促使世界各國將生醫政策列為國家重點發展之產業，且除了制定前瞻的政策外，也透過法規修訂、提供租稅優惠等措施，來加速生醫產業的健全發展。台灣也緊隨修法的腳步，從民國 110 年通過的「生技醫藥產業發展條例」，再到今年 111 年初擬定的「再生醫療三法」，都說明台灣生技正面臨一系列法規的改革時期。以下依序說明：

淺談「生技醫藥產業發展條例」

於 96 年發布施行的原版「生技新藥產業發展條例」，主要針對放寬高風險醫療器材認定範圍和透過租稅優惠促進新藥與新技術研發訂定，但其獎勵對象僅限研發製造公司。

此次民國 110 年 12 月 21 日修訂後通過的「生技醫藥產業發展條例」以四大方向為主，分別為：納入新興生技領域、引領資金投入、鼓勵研發與治療並重以及強化留才及攬才誘因等。整個發展條例之重點整理如下：

1. 新科技納入新興生技領域：主要增訂新劑型製劑、再生醫療、精準醫療、數位醫療、專用於生技醫藥產業之創新技術平台等獎勵項目。同時亦將受託開發製造公司（Contract Development and Manufacturing Organization, CDMO）納為獎勵對象。而研發製造公司與 CDMO 公司的差異羅列如下：

• 研發製造公司：當年度生技醫藥研究與發展費用占公司同一年度總營業收入淨額或實收資本額應達 5% 或 10%、大學以上之生技醫藥專職研究發展人員五人以上。
• CDMO 公司：自有機器設備金額達新臺幣一億元以上且占同一年度實收資本額10% 以上、大學以上專職生技醫藥研究發展人員五人以上及專職製造人員十人以上。

2. 公司如何獲益：生技醫藥公司用於研究與發展支出的 25%，可於所得稅應繳年度 5 年內，抵減營利事業所得稅額。此外，政府為鼓勵生醫公司將產業效益較高之製造能量留在台灣，將新增生醫公司全年投資全新機械、設備或系統金額達新台幣 1,000 萬元以上 10 億元以下者可選擇享有最高 5% 之投資抵減稅額優惠。
3. 股東們如何獲益：營利事業股東參與生技公司現金增資繳納股款的 20%，可抵減每年營利事業所得稅額最高至 50% 。因應生醫公司為持續研發創新品項之長期巨額資金需求，新增「天使投資人」租稅優惠借助民間游資來投資生技醫藥產業，因此新增訂個人股東對同一生技醫藥公司當年度投資達新臺幣 100 萬元以上，則可就投資金額 50%，自持股滿 3 年之當年度起 2 年內減免所得額之天使投資人租稅優惠，惟每年得減除之金額以 500 萬元為限。
4. 增加技術人員與高階專業人員優惠：​​針對生醫公司高階專業人員因獎酬而取得之新發行股票、技術投資人因技術入股而取得之新發行股票、以及高階專業人員或技術投資人因執行經濟部核准核發之認股權憑證所取得之股票，除延續既有緩課規定外，針對選擇緩課的高階專業人員或個人技術投資人，其自取得股票日起，持有股票且繼續於該生醫公司任職或提供技術服務達 2 年者，於實際轉讓股票時，其可以選擇就「轉讓價格」及「股票取得之時價或價格」較低者來計算課稅所得。

據了解，這項條例修訂希望藉由推動先進醫療與高技術門檻產品的發展、鼓勵生技產業與資通訊產業跨域合作，並提高製造能量，進而擴大生技醫藥產業規模，及吸引資金投資、強化留才攬才。

延伸閱讀：​​新版「生技醫藥產業發展條例」，再生醫療、精準醫療、數位醫療、CDMO 擴大納入獎勵範圍

「再生醫療法案」的催生

我國自從 107 年 「特管辦法」納入細胞治療技術，累積至今年 9 月底，全台共核准 170 件治療計畫、受惠病患約 800 人。但細胞治療在台灣尚未發展成熟，而「特管辦法」開放的是病人取出自己的細胞培養「自體細胞」治療，治療費用成本仍比外國高，在台灣平均費用為 180 萬元左右，是大多數民眾無法負擔的天價治療，所以亦有「富人醫療」之稱。因此，如何將治療普及化，是目前再生醫療所面臨的困境。

再生醫療法原本規劃「再生醫療發展法」、「再生醫療製劑管理條例」以及「再生醫療施行管理條例」三項草案，稱為「再生醫療三法」。三法的提議意在鼓勵國內發展細胞治療，大量生產細胞製劑以降低藥價。但三法中其實「再生醫療發展法」較像是基本法，因為政府已通過「生技醫藥產業發展條例」中相關賦稅優惠以及獎勵方案，而且亦將「再生醫療」納入新興產業，因此為避免重複決定取消「再生醫療發展法」，而將主力放在「再生醫療製劑管理條例」以及「再生醫療施行管理條例」兩項草案，也就是簡化後的「再生醫療二法」，希望加速推動法案，再者避免未來適用時發生競合關係。法案由行政院審查，且根據石崇良次長 10 月時表示，有信心將法案送立法院今年會期審議。

「再生醫療製劑管理條例」草案的關切重點

「再生醫療製劑管理條例」可說是「藥事法」的特別法，管理藥劑和產品，依法發予販賣製造業者製劑許可證，針對再生醫療產品的上市管理、藥害救濟、細胞合適性判定、細胞管理、再生醫療技術施行等產品與執行層面進行專業規範。

鑑於再生醫療製劑成份的異質性、製造過程中的特殊性以及治療上的複雜性，其風險控管將有別於現有的化學或生物製劑，因此有個別立法之必要。草案共 17 項條例，其規範可歸納為幾大方向：

1. 規範原則：主要確保再生醫療製劑（細胞治療製劑、基因治療製劑、組織工程製劑以及 其與醫療器材屬性之結構材料嵌合之製劑）之品質、安全及有效性。衛福部參酌歐盟、日本和美國的管理經驗以及我國其他管制藥品管理條例的體例後，在現行藥事法的架構下另外擬具制定專法，並就商品化、規格化、製程加工達標準且一致化之再生醫療製劑（產品）進行規範。而草案未規範的藥商、藥品及其廣告之管理以及稽查與取締和費用收取等事項，將依藥事法之規定辦理。其規範對象有別於「細胞及基因治療產品管理法」草案中的設計，此次所規劃的草案除於第 4 條明定再生醫療製劑的「販賣」和「製造」業者即屬藥事法規定之藥商，亦即，除須在取得直轄市或縣（市）衛生主管機關核准登記並核發許可執照後始得營運外（參照藥事法第 15 條第 1款、第 16 條第 1 項），且須配合並遵循草案所明定的相關管理措施。
2. 查驗登記管理：再生醫療製劑應申請查驗登記取得許可證或有附款許可。另外，授權中央主管機關訂定準則規範查驗登記​​、許可證變更​​、移轉及展延等規範的申請條件、應檢附之資料、審查程序、核准基準、收費及其他相關事項訂定準則予以規範。
3. 暫時性許可：此草案亦參考日本藥機法「有條件期限許可」精神，針對嚴重疾病且初步臨床證據顯示可滿足醫療迫切需求者予以加速審查機制給予「暫時性許可」。這種有時間限制的許可證，主要考量病人生命危急性及失能嚴重度，於完成第二期臨床試驗後，經整體評估得以確保安全性及初步療效之前提下，核予有附款條件且效期不超過五年之許可，以提升病人用藥可近性。由於取得有附款許可僅為權宜之措施，不宜重複行之，故不得申請展延， 且不得再次核予有附款許可。 附款應包括執行療效驗證試驗、定期或於指定期限內繳交試驗報告、 對使用病人之救濟情形與措施、費用收取方式，及其他應完成事項。於履行附款後，經申請查驗登記並經審查核准者，發給許可證。 同樣的，未履行所附加之附款或經評估有重大安全疑慮者，中央主管機關得廢止其許可。
4. 製造及運銷規範： 為保障再生醫療製劑之安全，無疾病導入、傳播及擴散之風險性，針對捐贈該製劑來源之捐贈者合適性，始得製造或輸入。 前項所稱合適性，指捐贈者之組織 或細胞，未有導入、傳播或擴散相關傳染性病原或疾病之風險。 第一項捐贈者合適性之 認定條件、篩選、測試項目及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。 贈者合適性之認定條件，包含相關疾病及其病原之篩選與測試，以確保未含有病原，且在製造過程中未受污染或傳播疾病。 有關捐贈者合適性之認定、篩選及測 試項目等授權中央主管機關定之。同時，為保障病人治療權益，於國內取得人體組織、細胞，應清楚告知其用途、風險效益及相關權利義務，經充分理解並獲得書面同意後，始得為之。此外，必須規範細胞或組織提供者招募廣告以及堪播招募廣告之規定，且授權中央主管機關就招募廣告之有效期限、招募對象、刊登標地之限制及其他應遵循事項另為公告。而為確保再生醫療製劑製造及運銷之品質，暫時性許可之製造、輸入及運銷應符合再生醫療製劑優良製造及運銷準則（亦即，必須符合PIC/S GMP及GDP規定，未來將採高規格管理細胞製備場所），中央主管機關得依風險程度執行檢查，經發現有重大安全疑慮者，令業者不得製造或運銷。
5. 上市後管理：考量再生醫療製劑使用之潛在風險，須確認其長期使用之安全性，應明定業者應依藥品安全監視管理辦法之規定進行安全監視，應盡監視及評估之責任，以利再生醫療製劑之風險管控。授權中央主管機關訂定安全監視辦法，以明定安全監視之內容、格式、 繳交方式與期限等規範。有關個人資料之蒐集、處理及利用，應依個人資料保護法及其相關法令規定。因此將授權中央主管機關以辦法規範建立、保存產品來源及流向之資料範圍、 保存方式等事項。 
6. 其他：除上述規定外，本草案亦針對相關管理事項訂定罰則，並基於給予業者新增制度及措施之準備緩衝期間的考量，授權由行政院訂定施行期間。

「再生醫療施行管理條例」草案的關切重點

「再生醫療施行管理條例」其前身即為「特管辦法」，乃「醫療法」之特別法，主要用來管理治療範圍及業者、醫院、實驗室等執行單位。

為確保醫療機構施行再生醫療之品質及安全性，維護病人接受治療之權益，應就施行再生醫療之範疇、組織細胞來源管理、臨床試驗與研究及監嘟與預防等管理事項，皆應予以明定，以供醫療機構或其他相關業者遵循。草案共 29 項條例，同樣可歸納出幾個範圍：

1. 規範原則：為確保再生醫療之品質、安全及有效性，並維護接受再生醫療病人之權益，特制定此條例。此外，亦定義「再生醫療」、「再生醫療製劑」、「再生醫療技術」、「再生醫療臨床試驗」、「人體細胞保存庫」、「生技醫藥公司」等確切名詞。
2. 再生醫療施行：醫療機構應經中央主管機關核准始得使用或施行之再生醫療範疇， 及其得免依再生醫療製劑管理條例規定申請再生製劑許可證或附款許可之情形。定義施行再生醫療醫師之資格。另，執行細胞操作之機構應符合之規範，及執行人員應符合之資格。由醫療機構執行細胞操作者，得免依藥事法之規定取得藥品製造業許可執照。同時也提到，醫療機構施行再生醫療應善盡病人知情同意、製作及保存紀錄之義務。
3. 再生醫療組織細胞管理：為確保施行再生醫療之安全性，並維護人體組織細胞來源提供者之 權益，規範醫療機構及人體細胞保存庫應對提供者進行合適性判定，並定有提供者資格限制、同意書及招募廣告相關規定；同時規範人體細胞保存庫之設置、品質管理及費用基準等事項。
4. 再生醫療臨床試驗及研究：醫療機構施行再生醫療前應進行臨床試驗及其例外情形；另限制再生醫療研究之進行方式，及得就再生醫療之研究發展，給予獎勵或補助。
5. 監督及預防：為確保再生醫療之品質與安全，並維護民眾及病人之權益，規範再生醫療廣告、施行結果報告、主動通報機制及投保等事項，並明定停止或終止施行再生醫療之程序。
6. 其他：違反本條例相關規定之罰則及處分機關。還有，為提升再生醫療品質及安全，依條例所收取之規費、罰鍰，依再生醫療發展法規定，得作為再生醫療基金之部分來源。授權由行政院訂定施行期間。

再生醫療修法所帶來的利益

據悉，此次修法當帶動再生醫療產業興盛，預計將釋出三大利多。一是設立再生醫療基金，財源以規費為大宗，每年預估可挹注上百萬甚至千萬元。二是針對困難製造的細胞，由國家級細胞庫提供給學研界、產業界培養使用。三是減少研發時間。過往傳統藥物要經過三期，做完都逾 15 年，現在針對部分特定疾病項目第二期臨床實驗完，只要有足夠創新，可有條件核予許可證，也許五年就可提早上市，促進產業大幅度開發；或可讓生技公司協助醫療機構做細胞製成，以縮短臨床治療應用時間。

「再生醫療法案」加上「生技醫藥產業發展條例」，協力打造再生醫療完整發展制度

根據 2020 年統計，全球細胞與基因治療費用高達 123 億美元。而近期的歐美相關研究報告亦預估，全球再生醫療產業至 2030 年的年成長複合率將超過 10%，細胞和基因治療將是未來生醫發展的主軸之一，前景無限。台灣近來在細胞治療、生物相似藥品與相關技術平台的研發，均取得不錯的成績，也對海、內外的市場開發，帶來很大的助力。而 CDMO 市場亦因再生醫療蓬勃發展而備受矚目，目前「生技醫藥產業發展條例」已通過審查，今年衛福部所提出的「再生醫療二法」可望將整個再生醫療產業提升發展至更具高度、廣度以及連結度的格局。待相關立法程序完成後，台灣將可望成為繼日本、韓國之後，第三個就再生醫療製劑（產品）制定專法進行管理的亞洲國家，預期將正面助益台灣推行接軌國際間再生醫療的發展趨勢，共同營造多贏局面的醫療環境。

參考資料：
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4. https://money.udn.com/money/story/5612/6689270
5. https://home.kpmg/tw/zh/home/insights/2022/02/2022-kpmg-insight/act-for-the-development-of-biotech-and-new-pharmaceuticals-industry-and-its-influence.html
6. https://ctee.com.tw/news/policy/639545.html
7. https://www2.deloitte.com/tw/tc/pages/life-sciences-and-healthcare/articles/biotechnology-medicine-development.html
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9. http://www.angle.com.tw/ahlr/discovery/post.aspx?ipost=3288
10. https://www.fda.gov.tw/TC/siteList.aspx?sid=12080
11. https://ic.tpex.org.tw/introduce.php?ic=C400
12. https://udn.com/news/story/7238/6666102

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